新型城镇化解题需一破二立绵阳

新型城镇化解题需“一破二立”

4月28日消息：新型城镇化始终要紧紧围绕的核心是“人”，最终要建设成格局优化、发展科学合理、生活和谐宜人、体制机制完善的美丽人居家园。

“过去的城镇化在相当长一段时间里，都只是土地的城镇化、房子的城镇化，甚至仅仅是劳动力的城镇化，也就是仅仅视农民工为生产者的城镇化。这种模式难以为继了，我们要走一条城镇化的新路，这就是以人为核心的城镇化。”国家发改委规划司副司长陈亚军近日公开向媒体表示，这是对城镇化的正本清源。陈亚军参与了《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》（以下简称《规划》）编制的全过程。

从土地的城镇化转为人的城镇化，尚有诸多体质机制障碍需要逐一突破。而首先要破除的，便是目前的规划体制，应建立新的更加适宜现代城镇化进程的新型规划体制。同时，针对此前城镇化进程的粗放模式及其带来的后果，急需树立生态文明理念，并使其融入城镇化每一个环节，从一开始就成为城市建设的指导元素。

破除“陈规”：规划体制三宗罪

城镇规划是城市建设和管理的基本依据。但包括国务院研究室综合研究司副司长、中国国际经济交流中心特邀研究员范必在内的多位专家均认为，我国现行规划体制已经暴露出多个值得重视的问题，比如城镇规划理念落后，粗放式“贪大求快”现象突出；城镇规划内容缺乏特色，相邻城镇之间缺乏协作分工；规划滞后与随意修改违反规划的现象同时存在；突破城镇规划的各类开发区和新区、新城不断出现。

“造成这些问题的原因，既有一些城镇领导在发展指导思想上重规模、轻水平，重数量、轻质量，重形式、轻内容等认识上的问题，但更主要的是现行规划体制不够合理。”范必说。

规划编制、审核过于集中，各项规划之间衔接不够，规划严肃性不足等可称为当前我国规划体制的“三宗罪”。

当前我国城镇规划都要经过住房城乡建设部门审核，规划编制则大都由住房城乡建设部门所属的、少数几个城市规划机构制定。“尽管在编制规划中也会考虑人文历史、地理、环境等地区特色，但长期由同一支队伍编规划，难免陷入路径依赖，成为各地‘千城一面’的重要原因。”范必认为。

同时，城市规划的审批权高度集中于中央政府。截至2012年底，全国有108个大中城市（几乎包括了每个省的主要城市）的总体规划需要经过国务院审批后才能实施。设计部门编制完规划后，要经过地方规划部门、地方政府、省级规划部门、省级政府、国家住房城乡建设主管部门层层审核，最后报国务院批准。每经过一道审批都要组织专家论证、相关政府部门召开专门会议研究。“请来请去都还是那些专家，很大程度上是重复论证。”范必说，由于审批环节多，审批时间过长，往往造成规划批准滞后于形势发展。在规划执行中难免出现边调整边申报新规划的情况。层层审批、集中审批并没有达到树立规划权威的作用。

而城镇规划与其他规划衔接不够的现象比比皆是。城镇规划是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合性、全局性和战略性部署。但是目前涉及城镇发展的规划较多，包括土地规划、经济社会发展规划、环境保护规划、产业发展规划等。

“城乡规划定‘方位’（发展方向和空间布局），土地利用总体规划定‘指标’（建设用地规模），环境保护规划定‘质量’，国民经济和社会发展规划定‘目标’。”湖南大学“两型”社会研究院院长乔海曙解释说，城乡规划与土地利用总体规划有着共同的规划对象和规划目标，从本质看，两者是相互协调和衔接的，而环境保护规划是优化生态和人居环境，完善城市基础设施，在更高层次上推进经济建设、环境建设、文化建设、社会建设的基础。

而实际上，这些规划往往与城镇规划提出的空间布局、基础设施和公共服务设施的配置存在矛盾。“特别是土地规划与城镇规划谁服从谁的问题显得更为突出，增加了城镇规划统筹城镇整体和长远发展的难度。”范必表示。

与规划之间矛盾并存的，是城镇规划违法成本低，执法成本高。尽管我国颁布了《城乡规划法》，城镇规划上升到法律高度，但一些单位和个人无视城镇规划，不按规划布局进行建设的情况时有发生。由于执法成本高、违法主体多元、违法建设情况复杂等原因，导致违法建设发现后，查处工作往往十分困难，损害了城镇规划的严肃性。

“现行《城市规划法》以及相关法律法规，没有赋予城镇规划行政主管部门强制执行权，就算发现了违法建设，掌握了证据，也无能为力。”范必说。

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